Dans l’Arctique, une région de la planète qui connaît des changements environnementaux rapides, la collaboration internationale se justifie de plus en plus. Nous vous proposons une introduction.

NDLR : Ces derniers temps l’Arctique est revenu dans les news. Voici un article pour bien comprendre la geopolitique et les interactions entre les Etats…

AUTEUR

EVAN T. BLOOM

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POSTÉ LE

25 février 2022

SOURCE

The Wilson Quarterly

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Les États arctiques sont ceux qui reçoivent le plus d’attention lorsqu’il s’agit des relations internationales et des activités dans la région arctique. Ils ont juridiction sur les zones terrestres et les zones côtières marines, réalisent le plus de travaux scientifiques et dominent les questions diplomatiques et militaires dans cette région. Mais l’Arctique n’a jamais intéressé uniquement ceux qui s’y trouvent. Si l’on remonte aux XVIe et XVIIe siècles, on trouve des explorateurs hollandais, anglais, espagnols et français se dirigeant vers l’Arctique à la recherche de routes commerciales et d’autres opportunités économiques. Des motivations similaires et, comme je l’explique en détail ci-dessous, de plus en plus nouvelles, continuent aujourd’hui d’animer un nombre croissant de pays et de leurs citoyens.

Aux fins de la présente discussion, les « États arctiques » sont ceux qui ont un territoire au nord du cercle polaire : Le Canada, le Danemark (Groenland), la Finlande, l’Islande, la Norvège, la Fédération de Russie, la Suède et les États-Unis. Ensemble, ils forment les membres du Conseil de l’Arctique. Les « États non arctiques » sont tous les autres pays, plus l’Union européenne, qui ont un intérêt dans l’Arctique. Aujourd’hui, bon nombre de ces pays sont des « observateurs » du Conseil, et comprennent de nombreux États asiatiques et européens de l’hémisphère nord qui ont diverses raisons d’être actifs et de chercher à exercer une influence dans la région.

Dans l’Arctique, une région de la planète qui connaît des changements environnementaux rapides, la collaboration internationale se justifie de plus en plus, et les pays extérieurs à l’Arctique font partie intégrante de cette collaboration. En outre, si les États non arctiques n’ont pas le même niveau d’influence dans la région que les États arctiques, ils ont un rôle à jouer dans la gouvernance de l’Arctique et sa prospérité future. Les États arctiques et leurs communautés locales et autochtones ont beaucoup à gagner en exploitant activement la puissance économique et les capacités scientifiques des partenaires extérieurs. La coopération multilatérale augmente et est soutenue par la structure de gouvernance bien établie de l’Arctique.

Quels sont les États qui gouvernent l’Arctique ?

L’Arctique est une zone de calme géopolitique relatif et de conflit limité, en grande partie parce que la propriété du territoire arctique n’est pas contestée. Les États-Unis possèdent l’Alaska, la Russie possède la Sibérie, etc. Nous savons où se trouvent les frontières et quelles lois s’appliquent. Les droits dans les zones maritimes sont établis conformément au droit de la mer, tel que reflété dans la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (UNCLOS), et même si les États-Unis ne sont pas partie prenante, ils adhèrent à ces règles dans le cadre du droit international coutumier. Certaines frontières maritimes doivent encore être délimitées, comme dans la mer de Beaufort, ou ratifiées, comme la frontière maritime entre les États-Unis et la Russie, mais dans l’ensemble, les États arctiques adjacents règlent leurs différends à l’amiable. Même la détermination des droits sur le plateau continental étendu de l’océan Arctique est traitée de manière pacifique en suivant les règles de l’UNCLOS.

Le fait est que, si les États non arctiques doivent respecter, et respectent généralement, les lois des États arctiques dans de vastes zones de territoire terrestre et de juridictions côtières, ces États non arctiques jouent un rôle essentiel dans l’architecture juridique qui régit les zones situées au-delà de la juridiction nationale. C’est certainement le cas en ce qui concerne la gouvernance de l’océan Arctique dans le cadre de l’UNCLOS, mais aussi par le biais de leur adhésion à une multitude de traités et d’organisations multilatérales dont l’adhésion est presque universelle, concernant des questions telles que la navigation, l’aviation, la protection de la biodiversité et le changement climatique, ainsi que des traités spécifiques à l’Arctique avec moins de parties, comme le traité de Svalbard. Ce n’est pas diminuer les rôles et les responsabilités des États de l’Arctique que d’admettre que d’autres États ont un impact sur les institutions et les développements politiques affectant cette région.

Cette réalité fondamentale et peut-être pas particulièrement controversée contraste parfois avec les déclarations occasionnelles des États arctiques qui affirment leur primauté régionale. Par exemple, sous l’administration Trump, un fonctionnaire du département d’État a déclaré, lors d’un briefing officiel, que « les huit États arctiques conduisent la gouvernance de la région arctique et nous rejetons les tentatives des États non arctiques de revendiquer un rôle dans ce processus. » Il est compréhensible que les États arctiques souhaitent jouer un rôle de premier plan dans la région arctique, mais ce genre de déclaration est trop large. Il existe un grand nombre de domaines du « processus » de gouvernance de l’Arctique dans lesquels les États non arctiques peuvent jouer et jouent un rôle.

Le rôle du Conseil de l’Arctique

Le Conseil de l’Arctique a été créé en 1996 en tant que forum de haut niveau axé sur le développement durable et la protection de l’environnement, mais pas explicitement sur les questions liées à la sécurité militaire. Les huit États arctiques en sont membres, et ils se réunissent avec les principaux groupes autochtones, connus sous le nom de participants permanents. Le Conseil réalise la plupart de ses travaux par l’intermédiaire des hauts fonctionnaires de l’Arctique (un par État arctique) et d’une série de groupes de travail permanents. Les décisions sont prises par consensus des États.

Le Conseil est le principal forum diplomatique pour la discussion des questions arctiques et est devenu le lieu clé pour participer aux relations internationales de l’Arctique. En conséquence, un certain nombre de nations non arctiques ont demandé le statut d’observateur au Conseil, ce qui permet un certain degré de participation dans une variété de contextes, des réunions de groupes de travail aux rassemblements de hauts fonctionnaires et de ministres de l’Arctique. Il y a actuellement 13 États observateurs : La Chine, la France, l’Allemagne, l’Inde, l’Italie, le Japon, les Pays-Bas, la Pologne, Singapour, la Corée du Sud, l’Espagne, la Suisse et le Royaume-Uni. Le fait que d’autres États, comme la République tchèque, l’Estonie, la Grèce, l’Irlande et la Turquie, souhaitent devenir observateurs témoigne de l’importance croissante du Conseil. En outre, l’Union européenne a demandé le statut d’observateur, ce qui a été bloqué par la Russie. (Un compromis a été trouvé, selon lequel l’UE « observe » les réunions du Conseil, mais n’est pas considérée comme un observateur à proprement parler). Les observateurs actuels déploient des efforts considérables pour conserver leur statut, qui doit être renouvelé tous les quatre ans.

Malgré l’obtention du statut d’observateur, ces pays ne trouvent pas toujours facile de travailler au sein du Conseil de l’Arctique. Lors des réunions du Conseil, les États arctiques donnent la priorité au travail entre eux et avec les participants permanents. Néanmoins, les délégations des États non arctiques trouvent leur participation précieuse. Le Conseil est le lieu où se réunissent les personnes les plus compétentes en matière de diplomatie arctique, et c’est un lieu essentiel pour recueillir des informations sur les politiques gouvernementales et les positions de négociation.

Intérêts des États non arctiques pour l’Arctique

Les États non arctiques ont un intérêt à long terme pour l’Arctique, comme en témoignent les nombreuses déclarations et les politiques écrites officielles dont l’élaboration demande une bonne dose d’énergie bureaucratique. Nous avons constaté une augmentation des investissements dans les sciences polaires, notamment dans la recherche, la logistique, les infrastructures et les activités économiques, en particulier le transport maritime. Des diplomates et d’autres personnes assistent aux sessions du Conseil de l’Arctique et à de nombreuses autres conférences et événements qui répondent aux intérêts de la panoplie des parties prenantes de l’Arctique. Ces derniers comprennent les assemblées du cercle arctique de l’ancien président islandais Grimsson, ainsi que les conférences Arctic Frontiers de la Norvège et Arctic Spirit de la Finlande. Ces forums sont particulièrement attrayants pour les États non arctiques qui éprouvent des difficultés à participer pleinement dans les limites du Conseil de l’Arctique.

Bien qu’il n’y ait actuellement aucune pêche commerciale dans les hautes mers de l’Arctique, cela devrait changer.

Les États non arctiques expliquent leurs intérêts dans l’Arctique de façon similaire, avec des variations en fonction de leurs forces et de leur histoire. Certains États, comme le Royaume-Uni, la France et les Pays-Bas, ont une longue histoire de contact avec l’Arctique, y compris l’exploration. Bien qu’ils n’y possèdent pas de territoire, ils ont des interactions de longue date avec la région. Tous les États non arctiques sont intéressés par les avantages économiques actuels ou futurs découlant d’un Arctique de plus en plus accessible. Le transport maritime, le tourisme, l’énergie et les pêcheries futures sont tous des domaines importants. Ces pays et leurs scientifiques veulent participer à la recherche scientifique de pointe menée dans la région, notamment en ce qui concerne le changement climatique. Ils peuvent également vouloir influencer les politiques environnementales régionales, afin d’augmenter les niveaux de protection de l’environnement ou d’examiner les impacts des changements environnementaux dans l’Arctique sur leurs territoires.

De nombreux pays non arctiques ont des motivations liées aux relations étrangères et à la sécurité. Ainsi, ils veulent surveiller et comprendre les développements dans la géopolitique de l’Arctique, en particulier dans le contexte de la concurrence stratégique entre les États-Unis, la Russie et la Chine. Ils peuvent également avoir des intérêts découlant de la situation géostratégique de l’Arctique en matière de défense aérospatiale.

Certains États non arctiques sont également en concurrence avec des rivaux : Divers États non arctiques sont désireux de maintenir leur position vis-à-vis de leurs propres concurrents régionaux. Ainsi, la Chine, le Japon et la Corée du Sud s’efforcent tous de rivaliser avec leurs homologues dans le domaine des sciences arctiques et des initiatives diplomatiques. La Grèce évalue soigneusement les mesures prises par la Turquie dans l’Arctique, et vice-versa. L’UE et les États européens qui ne sont pas membres du Conseil de l’Arctique ont des motivations similaires.

Des forces, des objectifs et des histoires différents sont mis en avant lorsque les gouvernements situés en dehors des territoires arctiques justifient leurs intérêts dans l’Arctique. Par exemple, un objectif clé exprimé par le Royaume-Uni dans son dernier document de politique est de « protéger l’influence mondiale », et le Royaume-Uni dit qu’il considère la région arctique comme un élément central de son influence dans les affaires mondiales, et un élément clé de ses initiatives post-Brexit « Global Britain ». L’UE a récemment publié un communiqué dans lequel elle déclare que de nombreux défis de l’Arctique dépassent les frontières nationales et les limites de la région, et qu’ils peuvent être traités plus efficacement par une coopération régionale ou multilatérale. Elle a également lancé un appel pour que le pétrole, le gaz et le charbon restent dans le sol, « y compris dans l’Arctique ». Cette position est cohérente avec les politiques climatiques de l’UE, mais n’est pas tout à fait la bienvenue pour les électeurs de certains États arctiques non membres de l’UE.

Le Japon, la Corée du Sud et Singapour notent tous leur intérêt pour le transport maritime et la construction de navires renforcés contre la glace. Singapour s’intéresse naturellement non seulement à la navigation dans l’Arctique, mais aussi à la manière dont les routes maritimes mondiales pourraient évoluer avec le recul des glaces dans le Nord. Le Japon et la Corée du Sud soulignent leur leadership en matière de science et de technologie. Les lignes directrices de l’Allemagne pour l’Arctique reflètent les préoccupations relatives au maintien de la liberté de navigation et à la promotion du droit de la mer.

Tous les États non arctiques parlent de leur désir de coopérer avec les huit États arctiques et d’accepter leur souveraineté. Ils comprennent probablement que toute allusion à une interférence avec le contrôle ou la gouvernance des États arctiques sur leurs territoires serait antagoniste. Ils comprennent aussi généralement que s’ils veulent être acceptés dans l’Arctique, ils doivent tendre la main aux peuples autochtones. Ainsi, leurs politiques arctiques officielles indiquent généralement qu’ils ont l’intention d’établir ces relations.

Mis à part les déclarations d’intention et les promesses de souveraineté, certains États poursuivent néanmoins des objectifs politiques et géostratégiques dans l’Arctique. La Chine s’est décrite comme un « État proche de l’Arctique« , a investi de manière significative dans des activités scientifiques dans l’Arctique et a montré un fort intérêt pour les opportunités économiques, notamment une « route de la soie polaire » s’appuyant sur son initiative « Belt and Road ». En 2021, elle a de nouveau envoyé sa marine pour mener des opérations près de l’Alaska, ce qui est tout à fait légal, mais qui, dans le contexte, suggère qu’elle souhaite rappeler aux États-Unis et à d’autres que ses intérêts en tant que puissance maritime montante s’étendent à la sphère arctique. Ses investissements dans l’exploration de l’Antarctique et le soutien aux brise-glace témoignent d’une vision et d’un engagement à long terme pour les activités aux deux pôles.

Bien qu’il n’y ait actuellement aucune pêche commerciale dans les hautes mers de l’Arctique, cela devrait changer. L’accord de 2018 visant à prévenir la pêche non réglementée en haute mer dans l’océan Arctique central, par lequel les principales nations de pêche ont accepté de manière proactive de suspendre la pêche et de coopérer à la recherche afin de déterminer si et quand un régime de gestion des pêches pourrait être nécessaire, a été une réalisation fondamentale en matière de coopération arctique et de gestion de l’environnement, et une avancée majeure pour les États non arctiques. Les dix parties à cet accord, qui est entré en vigueur en 2021, comprennent la Chine, le Japon, la Corée du Sud et l’UE. Pour la première fois, des États non arctiques ont été acceptés dans le cadre d’un instrument régional arctique. Leur participation était nécessaire d’un point de vue pratique, car tous les pays qui pourraient envisager d’y autoriser des flottes de pêche devaient être inclus pour que l’accord remplisse son objectif. Mais les États non arctiques ont également compris que cet accord constituait un premier pas important vers la reconnaissance officielle de leur rôle global dans l’Arctique.

La science est le principal dénominateur commun de la coopération arctique, et un aspect essentiel de la connexion des États non arctiques à l’Arctique. Les éléments clés de la science liée au climat ne peuvent être entrepris que dans l’Arctique, et comme la communauté internationale se concentre sur les périls posés par le changement climatique et la nécessité de mettre en œuvre l’Accord de Paris, il existe un fort désir dans la communauté scientifique internationale d’entreprendre des recherches dans l’Arctique. En effet, la science de l’Arctique a toujours été une entreprise internationale, et les scientifiques de l’extérieur de l’Arctique ont participé à de nombreuses collaborations multilatérales sur le long terme. Nous l’avons vu avec l’expédition révolutionnaire MOSAiC (Multidisciplinary drifting Observatory for the Study of Arctic Climate) en 2019, au cours de laquelle un brise-glace allemand s’est logé dans la glace pendant une année complète pour mesurer les effets du changement climatique. L’équipe de recherche de MOSAiC était composée de 37 nationalités, avec la participation de 80 instituts de 20 pays. Le Comité international des sciences arctiques, qui facilite la coopération dans la recherche arctique et favorise une meilleure compréhension scientifique de la région arctique, regroupe 23 pays. Le centre scientifique international de Ny-Ålesund, dans le Svalbard, comprend des installations gérées par des instituts scientifiques provenant, entre autres, d’Allemagne, de France, d’Italie, des Pays-Bas, de Corée du Sud, de Chine, d’Inde et du Royaume-Uni.

Les États non arctiques soutiennent leurs chercheurs par l’intermédiaire d’institutions scientifiques de classe mondiale qui se concentrent principalement sur l’Arctique. Il s’agit notamment de l’Institut Alfred Wegener, de l’Institut coréen de recherche polaire, de l’Institut national japonais de recherche polaire et du British Antarctic Survey, qui rivalisent – et dans certains cas dépassent – les capacités scientifiques des institutions scientifiques des États arctiques. Lorsque les États arctiques ont négocié l’accord de 2017 sur l’amélioration de la coopération scientifique internationale dans l’Arctique, les États non arctiques ont envoyé des délégués aux négociations pour s’assurer de l’inclusion de dispositions qui aideraient, ou du moins ne saperaient pas, la participation de leurs scientifiques aux projets facilités par l’accord. De cette manière, et de tant d’autres, les États non arctiques ont clairement fait savoir qu’ils veulent, et ont l’intention, d’être des acteurs majeurs de la science polaire.

Attitudes des États arctiques envers les autres États

Les États arctiques parlent parfois comme s’ils étaient le début et la fin de la gouvernance arctique. Mais lorsqu’ils examinent la question plus en profondeur, ils finissent généralement par comprendre que l’inclusion des États non arctiques apporte une valeur ajoutée à la région.

Un contexte dans lequel c’est certainement le cas concerne les questions pour lesquelles les États arctiques n’ont pas la capacité de dicter des solutions. Les cinq États arctiques entourant l’océan Arctique n’ont pas de droits légaux sur les zones marines (autres que le plateau continental) au-delà de leurs zones économiques exclusives, de sorte que les États non arctiques doivent être impliqués dans toute règle relative aux zones de haute mer. Une situation similaire s’applique à de nombreux défis environnementaux transfrontaliers. Ainsi, la Chine et les autres pays d’Asie centrale devront faire partie de toute solution visant à réduire le carbone noir qui se dépose dans l’Arctique. Et pour faire face à la pollution plastique et autre qui atteint l’Arctique, il faut lutter contre les flux provenant dans de nombreux cas de l’extérieur de l’Arctique, et de navires dans l’Arctique exploités par des pays non arctiques.

Les États arctiques recherchent des investissements internationaux pour de nombreux projets, y compris dans les communautés locales où le développement économique a pris du retard. Les projets d’énergie et de ressources minérales impliquent souvent un financement international, une technologie ou d’autres collaborations. Le gouvernement russe recherche des clients pour sa route maritime du Nord, ce qui peut conduire à la perception de droits et maintenir l’emploi de sa flotte de brise-glace. Le tourisme dans l’Arctique bénéficie de ceux qui viennent d’ailleurs dans la région.

Au fur et à mesure que la région devient plus accessible, les intérêts scientifiques, économiques et politiques des États non arctiques augmenteront, tout comme leur investissement en temps et en ressources.

Les investissements économiques sont normalement bien accueillis, mais ils peuvent soulever des préoccupations politiques s’ils ont pour effet de transférer le contrôle des ressources à des gouvernements ou entités étrangers. Les États-Unis, par exemple, ont exprimé leur inquiétude quant au fait que les investissements chinois dans l’ensemble de l’Arctique pourraient promouvoir des politiques conduisant à un endettement insoutenable ou à un transfert de propriété d’infrastructures essentielles sans examen adéquat de la sécurité nationale. Le gouvernement russe a déclaré vouloir coopérer avec la Chine en matière de navigation polaire, et Poutine et Xi se sont récemment engagés à travailler ensemble sur les questions arctiques, mais la Russie est également assez protectrice de son statut dans l’Arctique et serait probablement prudente face à une augmentation de l’influence chinoise.

La coopération militaire dans l’Arctique suit normalement les contours des alliances existantes, comme la coopération des États-Unis et du Canada avec les autres membres de l’OTAN. La coopération entre les garde-côtes de l’Arctique s’est parfois étendue au-delà des États arctiques sur des questions telles que la recherche et le sauvetage et la préparation à la lutte contre la pollution.

Tout comme les États non arctiques cherchent à entreprendre des travaux scientifiques dans l’Arctique, les institutions scientifiques et les universités des États arctiques cherchent généralement à collaborer avec des scientifiques, quelle que soit leur nationalité, bien que les organismes de financement puissent accorder la préférence à leurs propres ressortissants. Le Conseil de l’Arctique recherche activement la participation d’experts de pays non arctiques à ses groupes de travail. Ainsi, l’accès aux projets scientifiques reste l’un des principaux intérêts des États arctiques : canaliser les capacités de la communauté scientifique mondiale.

Tendances clés de la participation des États non arctiques

Ces développements révèlent des tendances clés, notamment que les intérêts des États non arctiques dans l’Arctique augmentent et persisteront. À mesure que la région devient plus accessible, les intérêts scientifiques, économiques et politiques des États non arctiques augmenteront, tout comme leur investissement en temps et en ressources. La coopération scientifique restera l’avenue la plus prometteuse pour les connexions des États non arctiques avec l’Arctique. Les programmes scientifiques actifs constituent le moyen le plus efficace et le moins controversé pour tous les États d’acquérir une influence et une stature dans l’Arctique, quelles que soient leurs motivations politiques.

Les États non arctiques sont contraints de s’impliquer plus que jamais dans l’Arctique.

Les États non arctiques et l’UE continueront de chercher à jouer un rôle plus important dans la diplomatie arctique. Le Conseil de l’Arctique peut améliorer sa transparence et la pertinence de la participation des observateurs, mais ses membres et les participants permanents rechigneront à partager les responsabilités en matière d’élaboration des politiques dans ce forum. Par conséquent, les États non arctiques chercheront à participer à d’autres forums où ils pourront fonctionner sur un pied d’égalité.

Certains États non arctiques au moins chercheront à jouer un rôle plus actif dans les questions de sécurité militaire de l’Arctique, peut-être en collaboration avec les États arctiques alliés. Le leadership en matière de sécurité régionale restera toutefois largement l’apanage des États arctiques.

Les entreprises des États non arctiques, déjà sensibilisées aux possibilités croissantes en matière de commerce, de marchés et de routes maritimes, intensifieront leur planification et leurs investissements dans l’Arctique, créant ainsi, entre autres, des opportunités nécessaires pour les communautés locales et autochtones. Les principales nations de pêche resteront sur la voie de l’ouverture de la zone de haute mer de l’Arctique à l’exploitation des ressources marines vivantes, sur la base de procédures convenues, si la science indique qu’une pêche durable est viable.

Ce que ces tendances révèlent clairement, c’est que, que ce soit en raison d’un intérêt actif pour la sécurité nationale, d’un désir de gagner de l’influence dans un espace mondial émergent ou simplement pour ne pas être laissés de côté, les États non arctiques sont contraints de s’impliquer plus que jamais dans l’Arctique. Ils établissent des liens solides avec les intérêts et les actifs nationaux et étendent des stratégies bien planifiées à l’Arctique, en reliant les intérêts climatiques, la mondialisation et plus encore, pour déclarer leur intention de s’engager à long terme dans l’Arctique.

Les affaires arctiques dans leur ensemble doivent évoluer et trouver un moyen de mobiliser l’énergie, la créativité et les ressources de la communauté mondiale pour relever les nombreux défis auxquels la région est confrontée. La manière d’y parvenir ne concerne pas uniquement les États possédant un territoire arctique. Les solutions seront trouvées dans une approche mondialisée, ainsi que dans les politiques intérieures des États arctiques. La possibilité de collaboration scientifique est la plus facile à mettre en œuvre. L’incorporation d’investissements économiques, du moins lorsqu’ils sont compatibles avec les priorités nationales en matière de développement et de sécurité, présente également un grand potentiel. La gestion de la coopération sur les questions géopolitiques et notamment de sécurité militaire est une entreprise moins simple et peut dépendre des questions ou des pays concernés. Dans l’ensemble, la montée en puissance des États non arctiques devrait être considérée par les États arctiques comme une tendance positive digne de leur soutien.

Evan T. Bloom est Senior Fellow à l’Institut polaire du Wilson Center. Il est avocat et ancien diplomate de carrière au département d’État américain, où il s’est concentré sur les questions de politique arctique en tant que secrétaire d’État adjoint par intérim pour les océans et la pêche et directeur de l’Office of Ocean and Polar Affairs.